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坚决打赢蓝天保卫战:人大剑指六大症结
瞭望   作者:王仁贵   2018-07-21 03:03:19    文字:【】【】【

“个别地方环境质量监测弄虚作假”“个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象”“新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市仅出台了14件大气环境保护地方性法规”“污染治理压力和责任逐级递减及‘政热企冷’等问题较为突出”……

这些词句都来自于全国人大常委会执法检查组关于大气污染防治法的执法检查报告。聚焦打赢蓝天保卫战,十三届全国人大常委会于7月9日至10日在京加开了一次会议。在报告形成之前的执法检查中,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书挂帅担任执法检查组组长。在常委会会议上,栗战书作了上述报告。

《瞭望》新闻周刊记者注意到,报告对存在问题的相关省、市及企业,直接点名,不留情面。报告用了两页多一点的篇幅谈成绩,晒问题清单的内容超过9页。两个附件共计22页的内容更是图文并茂地呈现执法检查中发现的问题。

“执法检查就是要真找准问题、真抓住问题、真解决问题,不能走过场,不能搞评功摆好那一套。”栗战书说,执法检查就是“法律巡视”,是行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到实施的一把“利剑”。通过此次执法检查,要推动各级政府和部门、企业全面落实防治大气污染、改善大气环境质量的法律责任,守住生态环境质量“只能更好、不能变坏”的责任底线。

坚决打赢蓝天保卫战

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,提出一系列重大战略思想,作出一系列重大决策部署,坚决向污染宣战,力度之大、措施之实、成效之明显,前所未有。

比如,2017年,全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物(PM10)平均浓度比2013年下降22.7%;京津冀、长三角、珠三角等重点区域细颗粒物(PM2.5)平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%;珠三角区域细颗粒物(PM2.5)平均浓度连续三年达标。全国空气质量总体改善,重点区域明显好转,人民群众的获得感明显提升。

但我国环境污染形势依然严峻,生态文明建设和生态环境保护面临不少困难和挑战。采访中,有常委会委员对《瞭望》新闻周刊记者表示,十三届全国人大常委会成立后就将目光投向蓝天保卫战,正是因为打好污染防治攻坚战,重中之重是坚决打赢蓝天保卫战,还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。全国人大常委会委员陈凤翔指出,这充分体现出这一届全国人大常委会在保证党中央重大决策部署贯彻落实、保证法律得到全面有效实施、推动解决人民群众关心的突出环境问题、以法律的武器治理污染,用法治的力量保卫蓝天的主动性、积极性和使命感。

全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城进一步指出,生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。

高虎城表示,党的十九大制定了决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟蓝图,将坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一,提出要牢固树立社会主义生态文明观,把“美丽”作为社会主义现代化强国的重要目标,对建设生态文明和美丽中国作出全面部署。2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上深刻阐述了生态文明思想,对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出再部署,提出新要求。6月,党中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。“各级人大及其常委会作为国家权力机关,肩负着贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署、推动环境法律制度全面有效实施的光荣使命,要充分发挥人民代表大会制度的特点和优势,履行宪法法律赋予的职责,主动作为、积极作为,以法律的武器治理污染,用法治的力量保护生态环境。”

动真碰硬剑指六大病灶

分组审议中,不少常委会组成人员都认为,地方对绿色发展理念的认识存在差距。一些地方对打赢大气污染防治攻坚战的紧迫性和艰巨性认识不到位,习惯于纵向分析看成效,缺乏横向比较找差距的工作自觉性;一些地区环境保护法律的宣传普及形式单一、范围窄、内容不全面不深入,学习不系统,培训走过场。再加上大气污染治理的长效机制尚未健全,以及一些地方不同层级防治污染的工作要求“上下一般粗”,安排部署多、政策文件多、口头表态多,实际工作中的落实情况层层递减,使得大气污染防治攻坚呈现出一系列问题。执法检查报告指出了法律实施中存在的主要问题:

一是结构性污染问题较为突出。大气污染防治法第二条规定防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标,坚持源头治理,规划先行,转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构。检查中发现,部分地区产业结构偏重、布局偏乱,能源结构调整不到位,运输结构不合理,成为大气污染的主因。山东省传统产业占全部工业的70%,重化工业占传统工业的70%。河北邯郸“城中有钢”,石家庄“煤电围城”等问题突出。内蒙古包头重化企业围城,全市建成区面积不足总面积的1%,但集聚了全市约90%的钢铁产能、89%的火电装机和90%的稀土产量。2017年河南省煤炭消费量占一次能源消费比重达到73.6%,高出全国13个百分点。据统计,河北省有柴油货车135.9万辆,占全国柴油货车总量的8%;山东省有柴油货车172.8万辆,占全国柴油货车总量的10.2%,居全国首位。

二是部分配套法规和标准制定工作滞后。一方面表现为配套法规不健全。目前,国务院排污许可管理条例尚未出台。机动车和非道路移动机械环境保护召回制度没有落实,有毒有害大气污染物名录尚未出台。不少大气污染较重的地市尚未制定地方性法规。2015年修改立法法以来,截至2017年12月,新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市仅出台了14件大气环境保护地方性法规。

另一方面表现为标准体系不完善。大气污染防治法第三十七条明确禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的石油焦,但相应产品质量标准缺失。根据法律规定,大气污染物排放标准的执行情况应当定期进行评估,根据评估结果对标准适时进行修订。当前执行的《大气污染物综合排放标准》《恶臭污染物排放标准》《工业炉窑大气污染排放标准》都是上世纪90年代发布实施,修订工作严重滞后。

三是大气污染监督管理制度落实不到位。排放工业废气的企业应当取得排污许可证,但许可证发放范围没有涵盖全部排污企业,部分企业固定污染源未纳入监管。例如,安徽芜湖2017年对火电、造纸、水泥、印染等14个行业,仅发放52张排污许可证。江苏徐州对火电、造纸、钢铁等10个行业仅核发124张排污许可证。

与此同时,环境监测制度落实有差距。大气污染防治法要求环境保护主管部门负责建设与管理大气环境质量监测网,但一些东中部区县和西部大气污染严重城市监控点少、监控网布局不合理。个别地方环境质量监测弄虚作假。例如,山西省临汾市出现大气环境质量造假窝案,2017年4月至2018年4月,6个国控站点被人为干扰上百次,监测数据严重失真。

四是重点领域大气污染防治措施执行不够有力。检查中发现,包头市亚新隆顺特钢有限公司炼钢车间废气收集处理不到位,烟气无组织排放问题突出;山东省铁雄冶金科技有限公司建设了脱硫脱硝设施,但通过旁路烟囱排放部分未处理烟气。一些地方存在不符合产业政策的“散乱污”企业和产业布局不合理的企业群,治污设施简陋甚至没有治污设施,不能达标排放。河南省郑州市发现存在废渣冶炼“散乱污”企业,洛阳市相邻三个乡镇形成家具制造企业群达400家以上,粉尘污染突出,影响周边居民生活环境。

民用散煤污染控制方面,据有关部门测算,1吨散煤排放污染物相当于10~15吨电煤。山西省散煤年消费量2000余万吨,存在散煤替代进展缓慢、洁净焦不合格等问题。陕西省关中地区每年散煤燃烧量达2000万吨以上,城市老旧小区、棚户区、城乡结合部和农村地区散煤燃烧大量存在,相关治理工作尚未有效开展。机动车污染和油品质量监管也不到位。一些地方和部门对重型柴油车准入把关不严,监管力量不足,监管不到位,车辆不正常安装和使用污染控制装置等违法情况比较普遍;个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象。2017年,有关部门在天津、廊坊、唐山、保定、邢台等五市开展的柴油质量抽检中,合格率仅为47%。

五是执法监管和司法保障有待加强。大气污染防治监管中存在职能分散、职能交叉、职责不清等问题,部门协调联动、考核问责等工作机制尚未健全。比如,在机动车污染防治中,有的地方公安、环保、交通等部门配合不力,排放不达标车辆长期行驶无人监管。

与此同时,部门监管工作滞后。大气污染防治法第一百一十三条规定,对驾驶排放检验不合格的机动车上路行驶的,由公安交通管理部门依法予以处罚。但直到2017年5月1日,公安部交管局才增设超标排放处罚全国统一代码,各地实施进展不一,存在超标车辆异地处罚难的问题。基层执法监管能力不足也是又一原因。生态环境执法监管能力建设水平层层递减,基层生态环境执法人员少、装备差、专业素质低,与日益繁重的执法监管任务不相适应的问题突出。

六是法律责任不落实。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象,污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。部分企业污染防治不主动、不自觉,管理粗放,设施不健全,超标排污问题突出。陕西延长石油兴化化工有限公司、河南郑州天能碳素有限公司不正常运行大气污染防治设施,污染问题突出。河南安阳红岩铁合金有限公司、河北立马燃气公司防治污染设施不健全,无组织排放严重。一些企业采取“昼伏夜出”等方式逃避监管,违法偷排等现象屡禁不止,甚至被责令停产整治却违法恢复生产。

“随机抽查组每到一处,根据生态环境部监察局事前暗访摸排的线索,不打招呼、直奔现场,共对12个城市38个企业和工地进行了抽查,均发现不同程度地存在违反大气污染防治法的问题。”高虎城对《瞭望》新闻周刊记者说。

依法推动解决大气污染突出问题

对于此次执法检查,栗战书强调,大气污染防治法强化了政府和企业的法律责任,加大了违法处罚力度,具有很强的针对性、可操作性和可执行性。要全面有效实施大气污染防治法,依法推动解决大气污染突出问题,努力提升人民群众的蓝天幸福感。

全国人大常委会副委员长陈竺在分组审议时也表示,大气污染防治法第二章“大气污染防治标准和限期达标规划”明确规定,地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责,要求未达到国家大气质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划,而且直辖市和设区的市的大气环境质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。“但是目前地方政府大多没有这个达标规划和路线图。”

针对执法检查中发现的问题,《瞭望》新闻周刊记者看到,执法检查报告明确提出了一系列推进法律落实的硬举措和大气污防防治要达到的硬目标。

比如,大力推进散煤治理,以保障北方地区冬季清洁取暖为重点,因地制宜、多措并举,稳步推进“煤改气”“煤改电”工作,到2020年采暖季前,在保障能源供应的前提下,基本完成京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区生活和冬季取暖散煤替代;

优化调整用地结构,推进面源污染治理。加强扬尘综合治理,严格施工扬尘管理,2018年年底前各地建立管理清单。加强秸秆综合利用和氨排放控制,切实加强秸秆禁烧管控。确保到2020年,全国秸秆综合利用率达到85%;

各相关部门要依法大力整治排放不达标企业,限期实现污染物达标排放。对于无法实现达标排放、治理无望的企业要坚决依法关停;

完善环境监测监控网络,到2020年年底前确保实现东中部区县和西部大气污染严重城市的区县监测站点全覆盖。督促企业进行自动监控,2018年年底前,重点排污单位全部安装自动在线监控设备并同生态环境主管部门联网,依法公开排污信息。生态环境部门要强化对监测数据质量控制,依法严惩环境监测数据弄虚作假行为;

生态环境等部门要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大气污染物名录。在2019年年底前出台排污许可管理条例,对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制,按行业、地区、时限核发排污许可证。2020年,将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度,实现“一证式”管理。

“2018年年底前各省级人大及其常委会要制定或者修改大气污染防治法的相关条例,要结合本地实际,进一步明确细化上位法的规定,并鼓励地方立法要先于国家或者严于国家立法来进行制度设计,要增强法律的操作性、规范性和约束性,实现大气污染地方性法规的全覆盖。”全国人大常委会委员信春鹰说,要不折不扣加以落实。

聚焦大气污染防治,此次执法检查还进行了创新。比如执法检查组先后就大气污染防治法学习贯彻情况分别对省(区)政府相关部门、部分地市政府相关部门及企业负责人进行了问卷调查。客观题分为“政府部门法律责任问卷”和“企业法律责任问卷”两种,各10道题。

作为执法检查组副组长的高虎城表示,在问卷调查中,125位政府部门负责人只有39位全部答对,正确率为31.2%。企业法律责任问卷正确率更低,15位企业负责人无一全部答对。“问卷调查的目的是考察大家对法律的掌握情况,没想到合格率这么低。”(文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵)


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